«Гении не падают с неба, они должны иметь возможность получить образование и развиваться» /Август Бебель/

Х отя формирование правительств сейчас происходит посредством конкурентных выборов, в ряде демократических стран наблюдается ослабление институтов управления. Правительства, сформированные по демократическим принципам, пока не застрахованы от проявлений авторитаризма или злоупотреблений властью, нарушающих принципы демократии [1], а многие требующие решения проблемы и подлежащие трансформации традиции могут сохраняться на протяжении длительного времени [2]. Эффективный парламентский контроль имеет важное значение для обеспечения качества демократии и прогресса государств.   

Несмотря на то, что выборы являются гражданским инструментом обеспечения отчетности руководителей, одного только этого недостаточно для оценки уровня демократии в стране. Отсутствие институционального контроля в период между электоральными процессами может привести к произволу в управлении, неэффективному администрированию и недоверию.  

Граждане демократических стран должны иметь возможность требовать отчетность от тех, кто принимает решения, а последние обязаны информировать общественность о политике и действиях правительства, комментировать и обосновывать их. Для утверждения демократии необходимо создать механизм контроля – с целью проверки исполнения предвыборных обещаний и удовлетворения интереса общества.

В странах с парламентской моделью правления, в том числе в Армении, эти функции выполняют парламенты. Народ доверяет своим избранникам постоянный и профессиональный контроль за деятельностью правительства. Ни один другой институт не может выполнить эту функцию, демократическую по форме и сути. Поскольку члены парламента выступает стержнем демократической системы, результативность осуществляемого ими контроля играет решающую роль в формировании «здоровой политической атмосферы».    

М ежпарламентский союз дает следующее определение парламентскому контролю: «Это наблюдение, надзор и контроль правительственных и публичных органов, включая реализацию политики и применение законов». Подробно представлены также следующие основные функции парламентского контроля:

• С целью защиты прав и свобод граждан раскрыть и предотвратить факты злоупотребления властью со стороны правительства и государственных органов, самовольные или противоречащие Конституции действия.
• Контроль за налогами, что позволяет раскрыть случаи присвоения правительством и госорганами финансовых средств и способствует повышению уровня эффективности деятельности правительства, экономии ресурсов.
• Проверка уровня реализации правительством взятой на себя в качестве обязательства и одобренной парламентом политики. Эта функция предполагает постоянный мониторинг законодательным органом обязательств, наложенных правительственной программой.
• Повысить уровень транспарентности деятельности правительства и степень общественного доверия к кабмину, что служит предусловием эффективности политики.      

Специальные механизмы парламентского контроля обусловлены в первую очередь политической системой той или иной страны, характеристики парламентов вытекают из положений конституций, в которых и определены основные функции государственных органов. Существуют три вида конституционного строя – президентский, парламентский и полупрезидентский, и они отличаются друг от друга в зависимости от отношений исполнительной и законодательной власти, а также представителей граждан.   

При президентском строе президент напрямую избирается народом, он назначает правительство и выполняет непосредственную функцию контроля над исполнительной властью. Функции законодательных и исполнительных органов разделены. У парламента имеется автономия, и он может оказывать значительное влияние, а также выступать с критикой правительства. Президентская система получила самое большое распространение в странах Латинской Америки, Африки, в бывших советских республиках (не считая Прибалтики), а также она действует в Индонезии, Филиппинах, Турции, Южной Корее и др.    

Парламентская  модель действует в большинстве европейских стран – Германии, Чехии, Словении, Италии, а также в Австралии, Японии, Индии и др. При такой системе законодательная и исполнительная ветви власти разделены нечетко и «переплетены» меж собою, поскольку правительство формируется парламентом. Президент избирается парламентом и не выполняет функций исполнительной власти. Премьер-министр подотчетен законодательной власти, парламент может отправить его в отставку, выразив вотум недоверия, если он лишится поддержки большинства или если правительственная политика не получит одобрения парламента. При парламентской модели вотум недоверия служит мощным инструментом контроля для законодательной власти.  

При полупрезидентской форме сочетаются признаки парламентской и президентской моделей: президент и премьер-министр участвуют в процессе управления государством. Президент избирается путем прямых выборов, а премьер и его кабинет должны получить одобрение как президента, так и парламента. В этом плане в разных государствах бывает неодинаковое разделение функций президента и парламента. Премьер и правительство несут ответственность перед парламентом, который посредством выражения вотума недоверия может добиться их отставки. В отличие от парламентской и президентской моделей правления, при полупрезидентской системе полномочия парламента ограничены.    

Во Франции, которая является страной с полупрезидентской формой правления, президент традиционно занимается внешней политикой, вопросами обороны и безопасности, а за внутриполитическую повестку отвечает премьер-министр. Если парламент и президент контролируются оппозиционными партиями, законодательный орган может резко ограничить президентские полномочия. Благодаря этому удается создать эффективную систему сдержек и противовесов, которая, впрочем, может привести также к полным разногласий и противоречий, конфликтным отношениям – в зависимости от подходов двух руководителей и разницы в идеологиях представляемых ими партий.     

Полупрезидентская модель правления действует в Польше, Румынии, Молдове, Монголии, России, Украине и др. Разница в процессах демократизации в постсоветских странах зачастую объясняется полупрезидентской системой, когда за власть борются президент и парламент.   

Некоторые страны с полупрезидентской формой правления, по сути, являются суперпрезидентскими: здесь за счет правительства вся власть сосредоточена в руках президента.  

При этих трех основных моделях встречаются самые разные варианты парламентов – от таких законодательных органов, где у депутатов нет реальных механизмов воздействия на правительство, до таких, у которых имеются существенные управленческие полномочия. Вне зависимости от местоположения во властной пирамиде, практически все парламенты обладают некоторыми общими характеристиками, включающими три основные функции – представление интересов народа, законотворчество и контроль. Для выполнения этих функций парламенты применяют различный инструментарий. Часть из них прописана в конституции страны, но чаще всего данные функции определены в ответствующих законах, регламентирующих деятельность парламента [3].         

Для эффективной деятельности парламента крайне важно наличие грамотно сформированных постоянных комиссий с адекватной структурой, которые служат основным инструментарием разработки парламентской политики. Помимо возможности аккумуляции опыта, работа в комиссиях дает еще одно преимущество: заседания комиссий не публичны, не освещаются в СМИ, что способствует налаживанию свободного диалога, упрощает процесс переговоров и формирования единой позиции.  

В парламентской сфере Республики Армения до сих пор имеются определенные упущения и пробелы, обусловленные слаборазвитой многопартийной системой. Для многих партий, действующих на нашей политической арене, сверхцелью служит просто факт представленности в парламенте. Между тем исследование международного опыта свидетельствует о том, что для становления многопартийной системы необходимо, чтобы у партий были действующие на постоянной основе территориальные структуры и филиалы, чтобы они проявляли активность в ходе выборов в органы местного самоуправления. Мы совсем недавно осуществили переход к парламентской системе, посему должны изначально проявить бдительность и политическую волю с целью избежать систематических поисков новых моделей управления. Нет никакой необходимости в частой смене формы правления: вместо этого следует расширить круг лиц, владеющих рычагами контроля, и предоставить им больше полномочий.   

Изучив профкомпетенции депутатов Национального Собрания РА предыдущих созывов, можно заметить, что часть парламентариев не обладала достаточным уровнем профессионализма для осуществления вышеупомянутых полномочий и владения парламентскими рычагами контроля.  Ниже приводим несколько предложений, следуя которым можно повысить уровень доверия общественности к парламенту и эффективность системы управления:

• Для новоизбранных депутатов следует организовать курсы повышения квалификации, которые должны вести опытные эксперты из различных сфер и представители гражданского общества, задействованные в данных отраслях.
• Комиссия по этике как структура, отвечающая за поведение парламентариев, должна строжайше следить за соблюдением депутатами соответствующих правил, что в конце концов будет способствовать устранению сложившейся среди общественности атмосферы недоверия к законодателям и повышению уровня объективности и транспарентности парламента. В принятом в 2016 году новом Законе РА «Регламент Национального Собрания» снято обязательное требование о формировании отдельной Комиссии по этике для каждой сессии, что по сути обеспечивало последовательную деятельность такой структуры. Согласно данному закону, временная комиссия по этике может быть создана для рассмотрения любого случая нарушения депутатской этики, срок ее деятельности составляет два месяца и в целях завершения рассмотрения вопроса по предложению комиссии он может быть продлен постановлением НС на срок до одного месяца. В итоге вопросы нарушения норм этики с институционального уровня был перенесен на политическую плоскость и в формат чисто ситуативного реагирования. Если прежде в случае нарушений обращались в комиссию по этике, то теперь парламент решает, стоит ли формировать такую временную комиссию по представленному вопросу или нет. Выходит, что в условиях парламентской модели правления ликвидированы определенные круги и рычаги воздействия гражданами и гражданским обществом на морально-этическое поведение депутатов.  
• Необходимо существенно повысить уровень инициативности парламентариев в законотворческих процессах. Анализ деятельности парламентов предыдущих созывов показал, что подавляющее большинство законодательных инициатив исходит от правительства. Это ослабляет авторитет и вес НС, лишает депутатов механизма сдержек и противовесов в отношениях с правительством.   
• Депутаты должны сохранять постоянную связь с общественностью и представителями организаций гражданского общества – с целью обеспечить максимально оперативное реагирование на изменения общественного мнения. Необходимо отказаться от практики ведения активной деятельности лишь в предвыборные периоды: парламентарии должны систематически встречаться со своими избирателями, быть в курсе их проблем и пытаться в рамках своих полномочий предлагать решения, выступать с законодательными инициативами. В этом плане важную роль может сыграть наличие у депутатов своих офисов, сотрудники которых, находясь в непосредственном общении с гражданами, могут предоставить парламентариям объективную информацию о волнующих их проблемах. Некоторые депутаты НС РА 7-го созыва уже обязались работать по такой модели.     

Правительству необходим мощный и эффективно работающий парламент: контроль делает работу кабмина более результативным, поскольку придает больше политической силы, стойкости и легитимности. Здоровым и жизнеспособным считается то правительство, которое может раскрыть, трактовать и оправдать свои действия и политику перед мощным и жизнеспособным парламентом. Посему парламентский контроль должен рассматриваться членами законодательного органа как преимущество. Недооценка парламента означает угрозу дееспособности и стойкости всей политической системы.    

---

[1] Альфред Стефан, «Демократии под угрозой», с. 11-14

[2] Хуан Линц, Альфред Стефан, «Проблемы перехода к демократии и становления демократии», с. 21-26

[3] Теодора Фуйор, «Полномочия парламента и управление сектором безопасности», с. 7-10