Условия эффективности принятия стратегических решений

З десь мы постараемся ответить на вопрос, какой из государственных структур должна быть поручена разработка стратегии и как привести эту деятельность в соответствие с функциями государственного управления.

Выбор такой структуры во многом продиктован распределениeм ролей между политиками и чиновниками, а также соотношениями их властных полномочий. Мы не можем утверждать о существовании некоего единого, наилучшего центра реализации стратегий в правительстве. Сама идея стратегии может исходить как из аппарата (канцелярии) премьер-министра, так и различных министерств. Ответственность за исполнение могут быть переданы как тем же министерствам, так и органам власти, в которых имеются структуры (или возможно, ответственные лица) специализирующиеся на долгосрочных прогнозах и планировании. Единственное от них требование - способность осуществлять жесткий контроль по реализации принятого решения.

Должен фиксировать на примере нашей страны, что именно последнее условие наверно и является одним из важных, когда принимались многочисленные стратегические решения так и не доведенные до определяемых в них целей.

Однако ограничиваться только этим фактом было бы неправильно. Поскольку проблема комплексная, касающаяся эффективности функционирования системы госуправления, работы ее институтов. В системе государственного управления имеются заведомо неверные способы организации процесса по всей цепочке связанных с принятием и исполнением стратегических документов:

• исполнителямнепредоставляются соответствующие ресурсы: время, необходимое для осуществления планов, или ограничиваются финансовые ресурсы, или не уделяется должное внимание выбору квалифицированных специалистов, ответственных за принятое решение;
• можно заранее прогнозировать, что успешного результата не стоит ожидать, еслиосуществлениестратегииотделеноотполитики (под этим можно понять например, внесение изменений в уже принятое решение, по причинам далеких от государственных интересов и т.д.), каким бы блестящим ни был, скажем, проведенный анализ.
• исполнительная власть не приобрела, в полном смысле этого слова, способности стратегического мышления, что можно наблюдать в условиях, когда на первый план в его работе выходят чисто политические интересы или желание обеспечить свой положительный медийный образ.

Допуская ошибки в каждом из названных выше направлений, команда, ответственная за стратегические планы, терпела фиаско в осуществлении выбранных целей. Можно быть хорошим руководителем в плане обеспечения внешних коммуникаций и проведения внутри политических мероприятий, но при этом не научиться воспринимать во всей глубине сложно организованные системы. Отсюда вытекает такая проблема, как способность приспособиться к более медленным ритмам изменений в системах (например, система здравоохранения, где процессы изменений могут идти десять и более лет), где должны найти свои разрешение целевые установки принятых стратегических проектов. В этом заключается слабая компетенция политических стратегов или стратегических команд, нацеленных больше на подготовку публичных заявлений и им подобных действий.

Но проблема этим не исчерпывается. Есть стратеги (или команды), которые склонны к излишне формальному анализу. Этим они утрачивают жизненность, можно сказать эффективность, представленных разработок, более того, это может привести к потере политических или моральных ориентиров, не говоря уже о способности восприятия общественных настроений. В этом ключе надо рассматривать способность перевести долгосрочную стратегию на язык реализуемых (!) краткосрочных действий, иначе, никакие рекомендации не найдут отклика.

Многие из указанных сложностей можно будет избежать, если в правительстве и исполнительной власти (центры принятия решений) будет сформирована команда специалистов (команда стратегического консультирования), способных генерировать идеи, лежащие между долгосрочным и ближайшим горизонтами планирования, а равно, в соответствии с ними, предлагать решения, касательно политических и административных аспектов государственной политики.

Подобная команда, следуя опыту стран, где применялась подобная практика, должна быть относительно немногочисленной, придерживаться близкой идеологии в области проводимых работ, что позволит им справляться с агрессивной критикой. Члены группы должны доверять друг другу. В этом случае они могут откровенно обсуждать между собой самые радикальные решения. И наконец, группе должна быть предоставлена возможность привлекать на договорных основах исполнителей, способные осуществлять различные специализированные задачи.

С позиции политического лидера, по результатам работы таких команд, появляется возможность тонко настроить и рационализировать деятельность своего аппарата, сделав более подвижным и разнообразным взаимоотношения между внутренней средой исполнительной власти и внешней, общественной средой. Ведь, структуры, демонстрирующие высокие результаты в определенный период времени, могут оказаться неработоспособными в других условиях. Нет ничего удивительного в том, что руководители хотели бы гарантировать себе доступ к конкурирующим источникам информации, что позволяет в случае необходимости быстро изменять направление приложения усилий. Это справедливо как по отношению к политической тактике и стратегии, так и к стратегии правительства.

Организационная архитектура стратегического консультирования

Архитектура стратегического консультирования в различных странах принимает разнообразные формы.

К примеру, премьер-министр Дании Андерс Фог Расмуссен полагался не только на небольшую группу политических советников и сильную государственную службу, но и на созданный в 2005 г. Комитет (Совет) по глобализации (Globalisation Council).

В соответствии с датской традицией диалога и сотрудничества между различными группами общества, Совет состоял из высокопоставленных представителей профсоюзов, промышленных организаций, компаний, преподавательского и научно-исследовательского сообщества. К работе привлекались и иностранные эксперты. Перечислим основные задачи, которые стояли перед ней: 1. Превращение Дании в ведущее общество основанное на знаниях 2. Обеспечение образованием мирового класса. 3. Предоставление предпринимателям наивысшего приоритета, что позволит трансформировать Данию ведущую предпринимательскую страну, и 4. Преобразовать Данию в мирового лидера в области инновационного развития. Для достижения поставленных целей Комитет представил 350 конкретных инициатив, которые в совокупности влекут за собой обширные реформы в системе образования и профессиональной подготовки, исследований и предпринимательства, а также внесут существенные улучшения в рамочные условия для развития и инноваций во всех сферах общества.

Во Франции решение стратегических вопросов возлагается на советников президента, различные специальные группы, специалистов по планированию и комиссии, в том числе и такие официальные, как Генеральный комиссариат планирования.

Инициатива (использования методов индикативного планирования) принадлежала Ж. Монэ, полномочному представителю Временного правительства Франции по американским поставкам военного снаряжения, а позднее по поставкам гражданского назначения. Она была поддержана председателем Временного правительства Франции Ш. Де Голлем. Декретом от 3 января 1946 г. были учреждены Совет и Генеральный комиссариат по планированию, переданный в непосредственное подчинение премьер-министру Франции. На Комиссариат были возложены функции по координации деятельности ведомств и служб, участвующих в разработке плана, анализ и обобщение подготовленных ими рабочих материалов, а также составление проекта планового документа. [1]

Изначально, Комиссариат представлялся как технический орган, без предоставления ему управляющих и контрольных (за исполнением разработанного под его руководством плана) функций. Последняя была возложена на государственную администрацию в целом и, прежде всего, на Министерство экономики и финансов Франции.

Комиссариату был выделен скромный бюджет и небольшой по численности штат сотрудников (первоначально 30 чел., представителей высших эшелонов французской технократии), что, по замыслу Монэ, гарантировало от амбициозных претензий новой структуры на роль “суперминистерства”, а также облегчало контроль над ней со стороны государства.

Комиссариат не имел собственной технической базы и опирался на сеть государственных научно-исследовательских институтов и информационно-аналитических служб. Привлекались частные организации, выполнявшие на контрактной основе его заказы. При содействии Комиссариата были созданы такие ключевые структуры в изучении рынка, как Институт доходов и цен, Центр исследований и документации потребления (CREDOC) и т.д. На рубеже 1940-1950 гг. по инициативе и при участии Комиссариата была создана система национальных счетов (представляет собой логически последовательную, гармоничную и целостную совокупность макроэкономических счетов, балансов активов и пассивов, а также таблиц, в основе которой лежит ряд согласованных на международном уровне понятий, определений, классификаций и правил учета).

Французская модель индикативного планирования сформировалась в критических для страны условиях послевоенного времени, когда она была поставлена на грань национальной катастрофы. Кроме первоочередных задач восстановительного периода, и прежде всего промышленного потенциала, имелись иные глубокие причины системного характера, связанные с необходимостью незамедлительно и форсированно перейти на завершающую стадию индустриального общества.

В марте 2006 г. Генеральный комиссариат по планированию был преобразован в Центр стратегического анализа Франции (о причине мы скажем ниже). Однако, в июле 2020 года премьер-министр Франции Жан Кастекс заявил, что правительство Франции намерено в краткие сроки создать (точнее, воссоздать) в своем составе Генеральный комиссариат планирования, с целью снизить зависимость промышленности от иностранных государств, отметив:

Мы должны вести процесс восстановления нашей экономики. Необходимо преобразовать наш производственный аппарат.

Мы постепенно утратили способность долгосрочного прогнозирования, планирования нашей экономической политики.

В Китае существует

• Китайская академия общественных наук (КАОН) - несколькотысяччленовкоторойвнеслиогромныйвкладврезкоеизменениестратегическогонаправленияразвитиястраныв1980-1990-егг.;
• Центр исследований и разработок (Комитетпоразвитиюиреформе) при Госсовете КНР;
• Китайский институт современных международных отношений (КАСМО);

и некоторые другие крупные мозговые центры, а также множество сравнительно меньших по численности групп внутри Коммунистической партии и вокруг нее. После вступления Си Цзиньпина в 2012 г. в должность председателя КНР внимание правительства к “мозговым центрам” и экспертам по вопросам политики стало усиливаться. Си Цзиньпин призвал искать для них адекватные организационные формы и способы управления, укреплять механизмы их развития для оказания качественной поддержки властным структурам в процессе принятия решений. Необходимость в “мозговых центрах” объяснялась тем, что, как отмечалось на одном из заседаний Политбюро ЦК КПК [2]

... наблюдаются прогнозируемые и не прогнозируемые угрозы и вызовы безопасности, поэтому необходимо предвидеть возможную опасность и заранее принимать меры предосторожности.

П одобного рода центры особенно полезны в странах с развитой культурой переподготовки госслужащих и политики (проводимой исполнительной властью политики) активной адаптации на изменения внешней среды. В последние годы в деле вживления себе «гена стратегического планирования» особенно преуспели относительно небольшие государства - Финляндия, Швейцария, Дания, и Нидерланды – которые продемонстрировали в высшей степени реалистичный подход к оценкам внешней среды и, вне всяких сомнений, гораздо более разумно откликались на происходящие вокруг события, чем крупные страны. [3] Среди таких стран традиционно указывают на Сингапур, которая уже несколько десятилетий культивирует стратегическое мышление среди высших должностных лиц правительства, в результате она проявляла должный интерес ко всевозможным, более или менее вероятным угрозам, начиная с дефицита водных ресурсов до революций в соседних странах.

Поразительных успехов достигла Исландия под руководством президента страны Олафура Рагнара Гримссона, которая стратегически обдуманно позиционирует себя на международной арене как мировую лабораторию. Сравнительно небольшие размеры позволяют этой стране первой внедрять инновации в области генетики и водородной энергетики.

Финляндия в качестве одного из действенных инструментов достижения консенсуса по поводу изменений направления развития в стране использует механизм организации дискуссий с участием политиков и представителей государственной службы.

Имеются аналогичные структуры в России и в Казахстане. [4]

Однако, не всегда деятельности структур стратегического консультирования давала позитивные результаты. Крупные по размеру государства часто проявляют пассивность в применении рассматриваемых нами инструментов, когда и них проявляются определенные сложности, например, в экономической области. Так, Французский Комиссариат планирования, очень хорошо проявив себя в годы экономического бума, однозначно провалил попытку адаптации страны к происходившим в 1990-2000-е гг. изменениям. Это вызвало сильное недовольство среди правительства Франции, в результате, как мы выше писали, Комиссариат был ликвидирован.

Много внимания в США уделяется политической стратегии, которая превалирует над долгосрочными планами правительства. По мнению экспертов, “в этом и состоит одна из многих причин того, что правительство этой в высшей степени инновационной страны демонстрирует существенное отставание от других государств в различных областях, от здравоохранения до охраны окружающей среды”. Периодически попытки встроить новые стратегические механизмы в систему принятия государственных решений делала Германия: между 1990 и 2002 гг. в правительстве действовал департамент политического анализа и стратегии. [5] Однако они закончились неудачей в силу характерных немецкой системе управления недоверия к сверхцентрализации.

П равительство Армении в январе 2017 года создало Фонд “Центр стратегических инициатив”. Центр работал в формате сотрудничества государство-частный сектор. В представлении его создателей, он не вытеснял какое-либо ведомство, а должен был выполнять задачи по разработке краткосрочных и долгосрочных программ развития и реформ, Процесс работы организовывалась не только в виде сугубо аналитического, но также в переговорном, с привлечением разных групп, проводились обсуждения с участием представителей частного сектора.

За два года деятельности Центр стратегических инициатив инициировал 26 проектов, многие из них были завершены, но часть - остались на бумаге. Его команда состояла из 22 сотрудников, некоторые финансировались за счет грантов. Всего на деятельность Центра из государственной казны было выделено за два года около 200 миллионов драмов (около 412 тысяч 730 долларов США). Однако правительство на заседании 14 сентября (2018г.) приняло решение о ликвидации фонда “Центр стратегических инициатив”.

Считаю, что это было поспешное решение, учитывая положительный эффект влияния деятельности таких организаций различных стран на их внутреннюю и внешнюю политику, и подобно французскому правительству желательно срочно восстановить работу Центра. Более того, целесообразно создание такой структуры и в Национальном собрании. Исходным посылом следует принять идею, которую на днях представил живущий в Торонто историк, писатель и пианист Раффи Бедросян, который предложил создать парламент вне Армении, состоящий из армян диаспоры (представители армянских колоний из пяти регионов: Европы, Северной Америки, Южной Америки, Ближнего Востока и России). Как он пишет «Армяне диаспоры действительно обладают финансовыми, технологическими, научными и экономическими достаточными ресурсами, чтобы помочь восстановлению Армении … Они могут и должны участвовать в развитии Армении».

Реализация подобной идеи позволит двум парламентам совместно взаимодействуя задействовать долгосрочные программы. Ведь наибольшим потенциалом в этом направлении обладает именно парламент, который используя предоставленные ему права может исследовать перспективы и прогнозировать грядущее, и на основе этого утверждать стратегически важные документы. И поэтому, работа структуры стратегического консультирования при парламенте (независимо от правительства) видится так необходимой. Например, в парламенте Финляндии имеется Комитет будущего, который отвечая за контроль синхронизации и работы всех органов государственной власти страны в аспектах пространственного и технологического развития, предложил амбициозную программу, предусматривающую формирование образа будущего страны.

В парламенте Израиля имеется Комиссия по вопросам абсорбции и диаспоры, которая занимаясь, в частности, вопросами связи с еврейской диаспорой, предлагает свои подходы, в долгосрочной перспективе, по этому направлению работ.

Организационные аспекты управления стратегией

О пыт стран, активно внедряющих архитектуру стратегического консультирования показывает, что для него, наилучшим местом остается правительственный орган, который способен решать самый широкий круг поставленных задач сразу в трех горизонтах - краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный. Такой вариант предпочтителен как в случае, когда все существенные с точки зрения общей эффективности деятельности правительства функции совмещаются в некоем его центре, или же некоторые из них могут быть поручены другим государственным ведомствам.

Для выполнения любой из функций/задач правительственные органы делая выбор действий, который считается наиболее правильным, исходят из специфики проблемы и текущего момента. Однако, для большинства органов исполнительной власти, «вопросом жизни» остается срок, отведенный на решение той или иной задачи, и именно к этой теме приковано пристальное внимание руководителей.

С этой точки зрения критически важным остается для любого правительства вопрос, насколько правильно выстраиваются работы со служащими (“посредники”), которые должны и способны связать друг с другом долгосрочные процессы стратегических разработок и принятия решений в различных ведомствах. Они, при условии наделения властными полномочиями, должны со всей осторожностью, вниманием, но и смелостью отстаивать стратегические интересы, которые могут быть поставлены под сомнение в угоду краткосрочным целям. К тому же, им надо быть готовыми к недостаткам, типичными для исполнительной власти, когда критически важные решения принимаются в отсутствие людей, хорошо разбирающихся в рассматриваемом вопросе. Поэтому одна из обязанностей “посредников” заключается в том, чтобы они были всегда готовы в нужный момент использовать свои знания.

При наличии соответствующих кадров, специализированные команды стратегического консультирования (стратегические команды) могут быть сформированы не только в правительстве, но и в других органах. В любом случае, они должны быть

• способны определять и оценивать возможности выбора наилучших (а не только наиболее целесообразных) решений, что достигается объединением их опыта, как правительственных чиновников, со знаниями и методами внешних экспертов.

Поэтому, полезным принципом их кадрового комплектования является подход, когда половина их состава - государственные служащие, а другая половина, на договорных основаниях, представители науки, бизнеса и неправительственных организаций.

Вот как описывает организационные аспекты Стратегического комитета правительства (премьер-министра) Великобритании (The Prime Minister's Strategy Unit) и стратегических команд в различных министерствах Джефф Малган (Geoff Mulgan), бывший советник британских премьер-министров Гордона Брауна и Тони Блэра, и бывший директор Стратегического комитета (2002 - 2004) (а до этого директор отдела эффективности и инноваций) [5]:

• В процессе формирования соответствующих подразделений (авт. стратегических) в правительстве Великобритании наши основные усилия были сосредоточены на сообщении им способности поддерживать собственную релевантность и влиятельность. Там, где это было возможно, все проекты проводились через кабинет министров. … Мы старались непременно привлечь в ряды сторонников проектов влиятельных министров и высших чиновников. Кроме того, уже на самых первых этапах мы стремились обязательно заручиться поддержкой министерства финансов.

Значительные усилия потребовались нам для того, чтобы взять верх над министерствами и ведомствами, которые, как правило, встречают в штыки любые попытки пересмотра сфер политической ответственности. В течение нескольких лет нам удалось достичь поставленной цели — чтобы 50% работы производилось различными структурами правительства, а не только центральными органами. Помимо этого значительная часть наших усилий была направлена на стимулирование процессов, благоприятствующих перспективному мышлению, а также культурным сигналам, способным повлиять на поведение.

На рис. 1. представлены основные стадии типичного стратегического проекта и некоторые сопутствующие его осуществлению задачи и результаты, которые Джефф Малган описал в своей книге “Искусство государственной стратегии”.

Этапы
►Обоснование и подготовка	►Исследования и анализ	►Выбор стратегического направления	►Разработка политики и способа реализации проекта
Задачи
▼ ▪ Обоснование проекта ▪ Прояснение проблем ▪ Планирование проекта ▪ Формирование команды	▼ ▪ Обзор сведений ▪ Анализ данных ▪ Изучение возможностей реализации	▼ ▪ Разработка руководящих принципов ▪ Формулирование видения ▪ Определение стратегических целей и задач	▼ ▪ Разработка различных вариантов политики ▪ Детализация политических вариантов ▪ Оценка вариантов политики ▪ Планирование развертывания мероприятий
Результаты
▲Представление и план реализации	▲Промежуточный аналитический доклад	▲Предпочтительное стратегическое направление	▲Разработка политики и способа реализации проекта

Рисунок 1. Этапы стратегического проекта

Среди других задач, которые должны решаться стратегической командой является расчет такого ресурса, как время, поскольку вопросы, которые стоят перед ней, имеют долгосрочный характер. Другая проблема, которая стоит перед командой - привлечение внимания политических лидеров к долгосрочным проблемам (желательно, чтобы им уделялись не менее 20% рабочего времени), которые возможно разрешить лишь постепенными шагами, взамен задач насущных и ярких, на которые они обычно обращают основное внимание, пренебрегая долгосрочными перспективами. Но даже в том случае, когда руководитель уделяет необходимое внимание анализу перспектив развития, стратеги должны научиться отстаивать свою точку зрения и предлагаемые решения.

В некоторых случаях, особенно тогда, когда утечка информации способна поставить крест на идее радикальных перемен, стратегия должна разрабатываться конфиденциально, с участием лишь нескольких доверенных советников. В то же время в тех областях, в которых государство в вопросе осмысления, решения и принятия мер делает выбор в пользу более открытых стратегических моделей, публичные обсуждения альтернативных решений и их последствий создают условия для ведения непрерывного общественного диалога и получения информации о том, как люди относятся к тем или иным альтернативным предложениям.

---

Литература

1. Уроки французских индикативных планов (к разработке российской концепции макроэкономического планирования). Бродская И.А., 2014. Институт экономики РАН
2. Научные и аналитические центры Китая. Справочник. Российский институт стратегических исследований.
   Новые "мозговые центры" с китайской спецификой: проблемы и перспективы развития.
   Классификация и особенности “мозговых центров” КНР.
   Китайские “мозговые центры” и Центральная Азия: новая оценка.
3. Strategic Management in Finnish and Norwegian Government Agencies. Jan-Erik Johanson and etc. 2019. 
4. Агентство стратегических инициатив.
   В Башкирии создается Центр стратегических разработок со штатом 67 человек 
   Форум стратегических инициатив 
5. Джефф Малган. Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага. М: Изд. Института Гайдара, 2020
6. Центр стратегических инициатив правительства открылся в Ереване
   Чупшева: Россия заинтересована в ряде проектов в Армении