Структурные компоненты государственной стратегии

В опросы, которые мы выносим на рассмотрение читателям этой статьи, носят больше теоретико-практический характер, и напрямую относятся к структуре разрабатываемых правительством государственных стратегий. В основном, они состоят из таких драйверов (программ, сценариев, целей), которые направлены на общественное развитие и обеспечение его безопасности. Наша задача, определить эти основные программы.

Драйверы (программы, сценарии, цели)

Макроэкономика

О дной из целей государственной стратегии является обеспечение сбалансированности спроса и предложения (согласование желаний и потребностей граждан страны), которая также считается одной из важнейших функций рынка. Правительства, принимая во внимания эти запросы, естественно соотносят их со своими ограниченными возможностями, что допускает разнообразные политические действия (политики), задача которых состоит в исполнении выделенных целей. И касается это, в первую очередь, макроэкономической политики, когда по результатам её продуманных действий определится примерный баланс спроса и предложения, дающая обществу требуемый набор благ и услуг по приемлемой для него цене. Делом правительства становиться, приобретая и используя новые управленческие знания и технику (рассматривается в следующем пункте), эффективно смещая кривую предложения вправо, найти способы воздействия на кривую общественного спроса. Тогда, в обществе может сохранится так необходимое ей равновесие на протяжении многих десятилетий. Это тот случай, когда возможности производства превосходят ожидания общества, и этим удовлетворяются её потребности, а правительство остается в течении долгого времени вполне легитимным. В разрешении рассматриваемых проблем большую роль играют предприниматели (возможно, что его роль существенно ограничивают различные барьеры, в зависимости от типов рынков и общественного мнения).

И одной из первейших задач, в рамках обеспечения равновесия, является реализация нормы конституционного права гражданина на труд и достойную оплату труда.

Но не исключено и нарушение этого равновесия, когда производственные возможности не поспевают за общественными ожиданиями и спросом. Особо неприемлем тот факт, что за чертой бедности оказывается трудоспособное население, не имеющее возможности найти работу. У нас уже несколько десятилетий сохраняется колоссальный разрыв между узкой группкой сверхбогатых людей и всем населением. Это, вполне естественно, деморализует общество, создает в нем колоссальную напряженность. Тогда у граждан возникает недоверие к государству и ощущение провала. Наиболее вероятен этот случай, когда у правительства искажены или отсутствуют необходимые знания или их внимание сосредоточено на решении второстепенных вопросов.

Известно множество попыток теоретически показать, в каких случаях государство обеспечивает прирост стоимости и в каких оно, с большой вероятностью, ее распыляет. Такой подход в целом описывает роль государства и необходимость его вмешательства для преодоления провалов рынка.

В общих чертах описанная нами задача макроэкономики в государственной жизни подтверждает, что она является важнейшей структурной компонентой в национальной стратегии, и не только.

Инновационная управленческая техника

К ак видим, одной из целей власти является обеспечение высокого качества предлагаемых благ со стороны государства. Но решение этих вопросов, и не только их, напрямую определяется уровнем управления, эффективностью действующих институтов. Включением его в структуру национальной стратегии мы тем самым отдаем себе отчет в важности рассматриваемой тематики.

Внедряемые здесь инновационные управленческие инструменты оказали воздействие на все сферы деятельности государства. В течение последних нескольких десятилетий с интересом можно было наблюдать, как во многих странах мира, используя разнообразные лозунги и под их воздействием, сменяя друг друга осуществляются реформы государственного управления или идет процесс их модернизации. Государственные организации оказались охваченными волнами “модных” аббревиатур – от TQM (всеобщее управление качеством) и NPM (новый государственный менеджмент) до JUG (совместные пользовательские группы) и REGO (обновление государства).

Анализ этих инициатив показывает, что они в основном направлены на то, чтобы улучшить деятельность правительства, сделав его более эффективным, повысить уровень его информированности.

Эти новые инициативы и применяемые ими инструменты направлены на изменения к лучшему способности государства наблюдать, анализировать и оценивать окружающий его мир. Необходимость их вытекает из того факта, что большинство ошибок, допускаемых исполнительной властью “в своей повседневной деятельности, проистекают из проблем, связанных с наблюдением, когда из виду упускаются важные черты реальной действительности, игнорируются неудобные факты или просто неправильно интерпретируются происходящие вокруг события” [1].

Это позволит исполнительной власти, сохраняя способность реально оценивая ситуацию, не допускать грубых ошибок смешением целей и средств. Оно, со всей очевидностью, повысит eё способность на постановку и достижения четко определенных задач и совершенствует, одновременно, обратную связь с обществом.

Обязанности государства

О дна из задач, обязанностей государства, его правительства в своей деятельности придерживаться принципа преемственности, что предполагает сохранения и применения наиболее продуктивных методов управления, которые, по сей день остаются важными обязанностями государства. Уровень исполнения этих обязанностей является основным критерием оценки деятельности власти.

Краеугольным камнем любого общественного договора, и соответственно, первейшей обязанностью государства остается защита населения от таких угроз, как иностранное вторжение, гражданская война, стихийные бедствия, и некоторых других. По словам швейцарской газеты Neue Zürcher Zeitung (NZZ):

«Война в Карабахе этой осенью продемонстрировала, что военная сила по-прежнему является действенным инструментом для изменения политической карты мира. ...Она стала доказательством, что насилие по-прежнему остается инструментом политики силы. Больше того, оно переживает настоящий ренессанс. Запрет на применение насилия в соответствии с международным правом сохраняется лишь на бумаге — оказалось, что на деле он ничего не стоит». 

Вторая государственная обязанность состоит в обеспечении благосостояния общества и граждан, для чего правительство должно направить свои усилия на формирования условий для роста экономики, попечения о больных и бедных гражданах. Значительно возросла роль правосудия и законодательства.

Поиск наилучших способов исполнения государством этих разнообразных обязанностей никогда не прекращался. При этом, каждое правительство, имеющее определенные амбиции, пыталось добиться чего-то большего, и с этой целью оно стремилось повлиять на общественное настроение и его поведение.

Процесс эволюционного развития форм госуправления подпитывались тенденциями, каждая из них способствовала увеличению общественного блага. Первая из этих тенденций состояла в распространении демократии – общественного блага. Второй тренд заключался в увеличении объема знаний, большая часть из которых была всеобщим достоянием. Третий – в увеличении количества коммуникационных (в обществе) взаимосвязей. Распространение этих трех групп общественных благ и их взаимодействия объясняют многие закономерности современного государственного управления.

Формы правления: демократия

С егодня более 100 государств называют себя демократиями. В последние 150 лет демократия эволюционировала в тандеме с растущей дееспособностью и все более широким участием общества в разработке и осуществлении государственных стратегических программ.

По мере того как демократические методы управления становятся все более распространенными и глубже пускают корни, люди все более уверенно предъявляют требования к государству, что заставляет правительства все чаще осуществлять направленные на удовлетворение потребностей граждан практические шаги. Так расходы демократий на предоставление общественных благ и услуг на 20–25 % выше, чем соответствующие затраты автократических режимов. Для демократических государств тенденций является прогрессивное налогообложение. Здесь предельные ставки налогов на доходы и личные состояния могут достигать 80–90 %.

Демократия и давление со стороны гражданского общества привели к радикальному изменению среды, в которой осуществляется деятельность государства, посредством институционализации более высоких этических стандартов.

В то же время количество случаев государственной (финансовой) коррупции остается значительным. Тогда власть в демократическом государстве оказывается скомпрометированной. Такого рода случаи позволяют нам объяснить тесную корреляцию между демократической формой правления и степенью удовлетворенности людей своей жизнью. Кроме того, во многих наиболее зрелых демократиях выражается тревога по поводу кризиса народовластия.

В 1997 г. по инициативе норвежского парламента началось рассчитанное на 5 лет исследование «Власть и демократия в Норвегии». Ученые пришли к выводу, что «парламентская цепочка правления ослаблена в каждом ее звене». В том же году в Швеции была учреждена Комиссия по шведской демократии, а несколько позже в Финляндии началось осуществление Программы гражданского участия, предусматривавшей регулярные «общие обследования» состояния здоровья демократии в стране. [1]

По сравнению с недавним прошлым в современных сильных демократиях практикуется ограничение действий правительства. Эти рамки и границы проистекают из конституционно закрепленного баланса ветвей власти. С другой стороны, как мы вскоре увидим, несмотря на различные рода ограничения, дееспособность государств, скорее возросла, чем уменьшилась.

Знания

С овременная эпоха ознаменовалась революцией с точки зрения доступных исполнительной власти любых требуемых им знаний и технических возможностей их использования, что во многом определяет способность государства осуществлять те или иные действия.

Знания превратились в один из самых важных из числа распределяемых государством ресурсов. Сегодня, мы не ограничиваемся одним лишь финансовыми или материальными благами, и все большее внимание уделяем такому понятию, как человеческий капитал. Однако, неправильна узкая трактовка теории человеческого капитала, которая пока доминирует в работах экономистов. Речь о том, что рассматривать её только с позиции совокупности знаний и навыков не только не соответствует текущей ситуации в экономике, но и может оказаться крайне вредной для общества, если будет принята за основу государственной политики, направленной на его дальнейший рост. Мы придерживаемся той позиции, что следует рассматривать её в контексте национального развития (широкая трактовка). Возможности обучения постоянно расширяются.

Многие страны, стремятся перевести экономику с количественных рельсов на качественные показатели, уделяя большее внимание не тому, сколько производятся материальные блага, а сколько знания. Например, Финляндия, Дания и Израиль резко увеличили расходы на НИОКР. Но их примеру последовали далеко не все.

Знания становятся все более важным аспектом процесса принятия политэкономических решений. Широкое распространение получают новые инструменты такой политики. В качестве примера укажем механизмы регулирования продвижения инноваций в экономическую, и в первую очередь, в производственную среду или использование в системе государственных закупок подходов, которые направлены на стимулирование внедрения инноваций, что способствует более разумному расходованию средств.

Многие страны пытаются заимствовать динамичные контуры продуцирования знаний, которые стали движущими силами роста в Калифорнии. Связывая между собой государственное финансирование, университеты, венчурный капитал и высокотехнологичные предприятия, эти контуры обеспечивают резкое повышение эффективности использования новых знаний в практической деятельности. [1]

На практике мы видим как современная промышленная политика все больше ориентируется на знания (однако удается это лишь некоторым странам).

Коммуникации

В ажным драйвером изменений и развития в обществе выступает растущая степень коммуникаций и увеличивающиеся потоки информации, финансов, материальных благ и людей (например, миграция, туризм). Взаимосвязанность расширяет возможности людей и способствует росту уровня жизни.

Одновременно, при этом возникает новая напряженность в страновых отношениях. Каждое государство обязано найти баланс между внешними (обороноспособность и выживание в изобилующем опасностями мире) и внутренними (процветание экономики и высокий уровень жизни граждан, верховенство закона) приоритетами. Все сильнее разгораются сражения за глобальное и региональное доминирование (экономическое, военно-политическое), не менее острое соперничество ведется за контроль над природными ресурсами.

Такая глобализация и регионализация, сильно повлияла и изменила природу государственной стратегии. На первый план в ней выходят стратегии привлечения инвестиций, расширение исследовательских функций и подготовки высококвалифицированных специалистов.

Указанные изменения, связанные с ростом общественной коммуникации сильно сказались на внутреннем положении современных государств. Что стало заметно, это усиление влияние крупных городов, в которых сегодня проживает более 50 % населения Земли. Но такая новая роль городов стала следствием другого неожиданного явления, как децентрализация. Она рассматривается как один из продуктивных способов организации государственных служб и управлений. Наиболее известным примером радикальной децентрализации является Швейцария, регулярно занимающая верхние позиции в рейтингах эффективности государственного управления. Настоящей лабораторией, успешно специализирующейся на экспериментах по расширению властных полномочий местных сообществ, стала Латинская Америка.

Рыночные реформы и новое государственное управление

О пределяющая роль в проведении государственных реформ, которая отводится экономике, а также представления о том, что государственные ведомства не были в достаточной мере компетентны для эффективного распоряжения ресурсами, определили разнообразие применяемых методов, включая приватизацию и конкуренцию.

Этот значительный корпус идей, называемых еще новым государственным управлением (NPM), оказал глубокое воздействие на деятельность исполнительной власти, которая приобретала все более стратегический характер. Предполагалось, что решением проблемы могут стать рынки, а значит – экономическая либерализация. Наиболее очевидно эти тенденции проявились в англосаксонских странах. Под лозунгом либерализма глубокие реформы были осуществлены в институционально-структурной области. Некоторые из государственных органов были преобразованы в независимые коммерческие компании и приватизированы. [1]

Эти реформы были частью продуманной стратегии по ограничению роли государства (пример, статья Тиграна Саркисяна “КОНЕЦ ГОСУДАРСТВА или новая форма организации общества”.  Однако во многих странах результаты реформ в рамках стратегии NPM не оправдали возлагавшихся на них надежд, продемонстрировав плохие результаты. Как показал практический опыт таких экспериментов, в результате они пришли к размыванию границ государства. Тогда у правительства появляются новые проблемы, что становится очевидным в периоды кризисов. Правительство Новой Зеландии давно отреклось от большинства проводившихся в 1980-1990-х гг. рыночно ориентированных реформ. Британия испила еще более горькую чашу громких провалов.

Рынки обладают множеством достоинств, однако им необходимо придать желаемую форму, продумать конструкцию и адаптировать к условиям страны. Хотя рынок является продуктом органической эволюции, он представляет собой результат политических решений и соглашений. Непосредственные финансовые стимулы эффективны далеко не во всех сферах человеческой деятельности.

Взаимоотношения граждан и государства

С реди тем, которые представляются важными в части, что относятся к вопросам, рассматриваемым нашей статье, является выявление основных движущих сил реформ, которые будут превалировать в настоящее время и в ближайшие десятилетия. Подобные вопросы в обязательном порядке отображаются в разрабатываемых стратегиях.

Такими, современными тенденциями стали, в частности, возрастающие возможности доступа населения ко все большим объемам информации и получившая новый импульс развития обратная связь (через данные, рынки или мнения потребителя) между обществом и исполнительной властью.

Последняя рассматриваемая тенденция исследуется в свете предоставляемых услуг государством, что принуждает сконцентрировать внимание на изменении качества взаимоотношений граждан и государства. В частности, такие изменения касаются услуг, которые предоставляются, исходя из индивидуальных потребностей людей. Такой подход держится на достаточно простой, но, по сути, революционной идее о верховенстве индивидуального запроса человека в определении круга и характера получаемых им услуг.

Наделение потребителей реальной властью (включая право на отказ, т.е. потребитель вправе отказаться от исполнения договора о выполнении работ (оказании услуг) в любое время при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов, связанных с исполнением обязательств по данному договору), защита их интересов сильно изменило культуру предоставления государственных услуг. Но такая форма защиты недостаточно для потребителей, т.к. они стремятся также к принятию участия в формировании услуг, а не только к выбору между ними. Так возникает практика созидания принципиально нового, отличного от принятого образа мышления (оказание услуг пассивным потребителям при активном участии государственных чиновников и бизнеса) в отношении предоставления услуг, в виде создания совместного производства (в самом широком смысле этого понятия).

Сегодня есть все условия для того, чтобы создать удобную и достойную, интересную и благоприятную для здоровья жизненную среду. Ее столпами должны быть эмпатия (осознанное сопереживание эмоциональному состоянию других людей, способность распознать, что они чувствуют, и выразить сострадание) и пристальное внимание к микромиру повседневного опыта, в противоположность тенденции рассматривать людей сквозь призму абстрактных категорий.

Доверие

В 1990-е годы в центре научных, общественных дискуссий находилась проблема, где основное внимание уделялось вопросам о наилучших способах использования власти и ресурсов и возможности установления правильного их баланса. Как показывает мировая практика, государство в состоянии очень эффективно распоряжаться от 30 до 60 %% ВВП. Однако, такие количественные показатели (размеры его участия) не имеют большого значения, в отличие от качественных показателей. Последнее относится к возможностям предоставления государством тех или иных благ и созданию более открытых рынков обеспечения государственных товаров и услуг.

Тогда, на первый план выходит проблема формирования доверия к исполнительной власти и его легитимности, а точнее, насколько она способна к разнообразным действиям при предоставлении услуг, которые, с точки зрения потребителя обеспечат тот уровень, которые будут рассматриваться правильными, честными и эффективными.

Повышение благосостояния

Н а протяжении большей части истории человечества государство рассматривало в качестве своей приоритетной задачи сохранение территории. Но в XX в. центр внимания сместился в сторону экономики, состязания армий сменились соревнованиями в уровне ВВП и ВВП на душу населения, ускоренным развитием отраслей, производящих экспортную продукцию, поддержанием экономического роста или стимулированием внутренних инвестиций.

Но уже в начале XXI в. политики осознали, что в будущем экономический рост перестанет быть исключительным предметом их забот, и фокус общественного внимания и разработчиков государственных стратегий сосредоточились на вопросах здоровья, достатка и процветания (категория счастья, где уровень ВВП играет определяющую роль).

Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что в течение длительных периодов, когда ВВП мог удвоиться или утроиться, для большинства населения показатели счастья если и возрастали, то в гораздо меньшей степени, чем общеэкономические результаты. Гораздо более пессимистическую картину рисуют другие индикаторы, такие как индекс устойчивого благосостояния. Начиная с 1970-х гг. в западных странах этот показатель демонстрирует тенденцию к снижению.

Какое отношение все эти рассуждения имеют к политике государства, к разработке его стратегической политики? Нет никаких разумных оснований для какой-либо страны рассматривать достижение счастья в качестве своей важнейшей цели. Скорее, благосостояние должно рассматриваться в контексте, как важная промежуточная цель.

Объясняется это тем, что социальное доверие и качество государственного управления в большей степени воздействуют на значения показателя счастья, чем доход. Еще одним фактором, безусловно, является статус, распределить которое более или менее равномерно удалось лишь в некоторых обществах. Эта та проблема, которая является сильным барьером на пути повышения благосостояния.

Баланс частей государственного механизма

Причиной эффективной работы отдельных частей государственного механизма служила опора на опыт и знания, а также глубокое понимание того, в чем состоит общий интерес проводимой макроэкономической политики, закуп основных государственных услуг и т.д. Большинству стран мира удалось в значительной степени развить компетенции и способности в этих областях. Были продемонстрированы и успехи в решении ряда классических административных задач. Эта деятельность может быть в высшей степени творческой.

Многие страны разработали и осуществили множество разнообразных стратегий, позволивших им выжить и добиться процветания. Идея о существовании единственной жизнеспособной формы капитализма или демократии — это опасный миф. В последние годы, например, многие страны добились больших успехов в создании высокотехнологичных отраслей промышленности, используя принципиально разные стратегии [1]:

• предоставление крупных государственных субсидий компаниям, относящиеся к числу национальных лидеров, вкупе с сильным венчурным капиталом и стимулами для университетов (США);
• поддержка нескольких доминирующих конгломератов, тесно сотрудничающих с правительством, и обслуживающих преимущественно внешние рынки (Япония);
• сильная государственная поддержка национальных лидеров (компаний) (Франция);
• низкие ставки налогов в отношении прямых иностранных инвестиций (Ирландия);
• государственное финансирование новых предприятий, многие из которых создавались на волне успеха одной динамично развивающейся компании (Финляндия);
• создание отрасли по производству микропроцессоров под патронажем государства, что позволило стране занять доминирующие позиции на глобальных рынках (Тайвань).

Однако, то, что работает в одной стране, совсем необязательно окажется эффективным в другой.

В обществах, демонстрирующие способность импортировать плодотворные идеи, а также создавать условия для достижения высоких результатов деятельности и внедрения инноваций, фундаментальную роль играют институты и право, гарантирующие свободы и ограничивающие монополии (как экономические, так и политические). Одной из их отличительных черт является широкий спектр предоставляемых возможностей. В частности, эта их способность связана с тем, что экономисты называют человеческим капиталом — уровнями квалификации и мастерства людей.

---

1. Малган, Дж. Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага / пер. с англ. М.: Изд. Института Гайдара, 2011
Минцберг Г., Альстрэнд Б., Лэмпел Дж. Школы стратегий. Школы стратегий. СПб.: Питер., 2002
Игорь Ансофф: Стратегическое управление. — М., 1989