Есть необходимость в этом в практике государственного управления Армении?

Государственное стратегическое управление является 
самой сутью практической деятельности высшего руководства
государства и заключается в подготовке страны к выбору
решения в преодолении проблемных ситуаций в перспективе.

Н а достаточно сакраментальный вопрос – есть ли необходимость и целесообразность в стратегическом управлении, планировании и прогнозировании в практике государственного управления Армении, формирования мышления на стратегическом уровне – четкий ответ на него дал руководитель правительства. Вот что он дословно сказал:[1] «у государства деньги есть, но нет инструментов для их эффективного расходования».

В результате - некоторые проекты, требующие капитальных затрат, придется отложить. Проблема в том, что “Мы рискуем неэффективно выполнить часть бюджета”, а политическое руководство Армении считает своей принципиальной задачей эффективное использование бюджетных средств.

Хотелось бы обратить внимание и на второе обстоятельство. Также дословно приведем выдержку из выступления премьера, которая прозвучала на научно-практической конференции «Что делать-2 экономическая революция. Восприятие и пуск»: «Я согласен с рыночной логикой, но это больше о правилах, чем о содержании. ... если все остается в «невидимой руке», может оказаться, что Армения должна быть аграрной страной третьего класса, которая импортирует дешевые товары из Турции. … Создание экономического контента является политической проблемой и должно быть результатом политических решений».[2]

Это есть прямое свидетельство того факта, что в правительстве есть четкое понимание той истины, что опора на либеральные методы введения экономики заведут страну в тупик. И в реальности, после развала плановой экономики, 30 лет следования подобной логике управления, Армения из научно-технологической высокоразвитой, высокообразованной, с великолепными инженерными и научными кадрами превратилась в третьестепенную и нищую страну. Реформирование экономики Армении и некоторых других стран СССР наглядно показало, что слепое подражание типовым рекомендациям либерализации национальной экономики сделала эти страны полным банкротом.

Да, была война, был развал Советского Союза, потеря экономических связей, но, определенный научно-промышленный потенциал Армении можно было, и необходимо было сохранить.

Подобный утилитарный подход в экономике имел своим следствием то, что он распространился и на другие области государственного управления и привел к прямой недооценке стратегических вызовов со стороны региональных стран, и соперничающих держав. В результате, отсутствие упреждающей подготовки к неблагоприятному развитию событий, которое, к тому же приобрело хронический характер, что привело, в итоге, к ухудшению региональных позиций нашей страны.

История свидетельствует, что в мировой экономике лидирующие позиции занимали, прежде всего, те страны, которые были вооружены эффективной национальной стратегией.

Человечество создало[3] «достаточные предпосылки для того, чтобы заглядывать в будущее, его проектировать и конструировать и, как мы представляем, строить. Возможно, не все будет так, как моделируется, но что-то в главном состоится, несмотря па действие стихийных сил…»

Вопрос о стратегическом управлении государством в настоящее время, как никогда, актуален, и что также важно, она задает стратегические ориентиры деятельности для других субъектов управленческого процесса.

Читатель, вполне резонно может спросить, зачем «вламываться в открытую дверь» при наличии стратегических документов, которые были разработаны, приняты и опубликованы в республике за последние 30 лет. В предыдущей своей публикации я уже приводил список подобных документов, и их количество вызывает уважение к разработчикам и принявшим их. Но вопрос не в этом. У нас отсутствует организационная культура исполнительства, в самом широком смысле этого понятия. (Когда в стране нет идеологии, то культура не нужна). Это не голословное заявление, и основано оно на анализе выполнения (а более точно, только желания выполнения) принятых документов. Приводились конкретные доказательные примеры. Однако оставим в сторону эти сентенции, и обратимся к путям решения накопившихся проблем.

И в первую очередь обратим внимание на институты, т.к. одним из важнейших условий максимального использования имеющихся возможностей для реализации стоящих перед обществом задач является наличие эффективной системы экономических институтов.

Вот как их определяет в своей классической работе «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики» лауреат Нобелевской премии по экономике Дуглас Норт: «Институты невозможно увидеть, почувствовать, пощупать и даже измерить. Институты — это конструкции, созданные человеческим сознанием. Но даже самые убежденные представители неоклассической школы признают их существование... Институты играют …глубокую роль в обществе: они выступают фундаментальными факторами функционирования экономических систем в долгосрочной перспективе».

Эту систему в республике не надо создавать заново: ее основные элементы уже имеются. Но она, несомненно, нуждается в совершенствовании, а в ряде случаев – и существенном реформировании.

Далее я буду следовать работе Дарона Ачемоглу, Саймона Джонсона и Джеймса Робинсона «Институты как фундаментальная причина долгосрочного экономического роста» (2005г., Handbook of Economic Growth, Vol. 1A, New York, Elsevier), где «… представлена эмпирическая и теоретическая аргументация в пользу того, что различия экономических институтов являются фундаментальной причиной различий в уровне экономического развития» и кратко выделю те основные положения, которые обрисованы авторами.

• Ключевое значение для результатов функционирования экономики имеют экономические институты общества,
• Экономические институты имеют важное значение, поскольку они влияют на структуру экономических стимулов в обществе, и направляют ресурсы туда, где они будут использованы наиболее эффективным способом,
• Общества, в которых экономические институты способствуют накоплению факторов производства, инновациям и эффективному распределению ресурсов, будут процветать.

Хотелось, чтобы читатель обратил внимание на последнее предложение и на ключевое слово «способствуют». Это именно то положение, которое в настоящее время в экономической науке принято в качестве важнейшего фактора «процветания наций».

Каковы аргументации авторов. Вот некоторые из них:

1. Основным источником межстрановых различий в темпах экономического роста и уровне благосостояния являются все же различия экономических институтов,
2. Экономические институты имеют эндогенный характер и выбор одного набора экономических институтов по сравнению с другим, при разной их эффективности, определяется объемом политической власти,
3. Политическая власть влияет на экономические институты и проблема выполнения взятых на себя обязательств порождает неразрывную связь между экономической эффективностью и распределением,
4. Политические институты и распределение ресурсов являются базовыми переменными… динамической системы ...

Подытоживая свои рассуждения, авторы дают предварительные ответы на основной вопрос: почему некоторые общества имеют «хорошие экономические институты», понимая по этим те, которые обеспечивают защиту прав собственности и относительно равный доступ к экономическим ресурсам для широких слоев общества.

С учетом данного определения «хороших экономических институтов», Д.Ачемоглу, С.Джонсону и Д.Робинсону обращают первостепенное внимание на политические институты, которые «устанавливают контроль над теми, кто обладает политической властью», и, в конечном счете, способствуют возникновению хороших экономических институтов. Кроме того, вероятность возникновения хороших экономических институтов наибольшая тогда, когда политическая власть находится в руках «относительно широкой группы, обладающей значительными инвестиционными возможностями», а также требуют, чтобы возможности извлечения ренты власть имущими за счет остальной части общества были весьма ограничены.

Политические институты — это учреждения или система учреждений, организующих и обслуживающих процесс осуществления политической власти, обеспечивающих ее установление и поддержание, а также передачу политической информации и обмен деятельностью между властью и другими сферами политической жизни. ------- quote

И, крайне важно было понять, что политический институт, как социальный институт, обеспечивает устойчивость политики, и функционирования общества.

Далее, при рассмотрении системы конкретных институтов и норм, регулирующих политическое функционирование гражданского общества, мы обратим внимание, и оно станет основным объектом нашего изучения, то, что непосредственным образом связана с деятельностью государства, т.к. мы признаем, что главным (важнейшим) экономическим институтом выступает государство.

Стоящие перед страной задачи формирования инновационной экономики, проведения военно-промышленной политики, расширение экспортного потенциала предпринимательских субъектов, усиление интеграционных возможностей в ЕАЭС, обеспечение безопасности страны и другие задачи требуют не только «хороших экономических институтов», но и эффективного управления со стороны исполнительной власти.

Это представляется ныне одной из важнейших задач для нового правительства. И проблемой для него остается доставшееся наследство от предыдущих властей, когда различные уровни государственного и местного управления работают на «коротких программах», занимаются «латанием дыр». По сути это однозначно означает отсутствие в Армении стратегических приоритетов (записанных не на бумаге, а являющихся сутью государственной политики).

Для того чтобы добиться качественного повышения управленческой деятельности, необходимо наряду с решением оперативных, тактических задач разработать стратегию развития государства. По отношению к ним последняя является ведущей, так как именно она определяет общую цель действий, силы, средства и механизмы решения поставленных задач. Одновременно с этим, необходимо чтобы были согласованы также разноуровневые стратегии, а именно, задачи стратегического управления на местных уровнях могут быть решены только в увязке со стратегическими целями и задачами государства. Кроме того, данная система предполагает развитие механизмов «управления по результатам», обеспечивающих четкую взаимосвязь между результатами деятельности органов государственной власти и бюджетными средствами, выделенными на их достижение[4].

Как отмечают известные американские экономисты, специалисты в области стратегического менеджмента Артур Томпсон младший (Arthur Thompson Jr.) и Артур (Лонни) Стрикленд ІІІ (Arthur «Lonnie» Strickland III) «хорошее управление непременно требует от руководителей стратегического мышления и умения разрабатывать стратегию»[5].

Роль государственного стратегического управления видна на примере выхода из кризиса многих стран мира, и именно в таких ситуациях ее роль возрастает. Это потребует умения провести точный научный анализ, для оценки причин кризиса, его характер, имеющиеся стратегические ресурсы, с целью выбора адекватных механизмов и способов государственного стратегического управления в настоящем с расчетом на отдаленное будущее.

Именно на этих примерах видно, насколько важны «хорошие экономические институты» и политические институты, которые напрямую обеспечивают, чтобы выбранные стратегии достигли своих целей.

В Японии механизм выработки и реализации стратегий управления был доведен до отдельных предприятий, сельских общин, каждого работника. В 50-е гг. XX в.  японцы учились мыслить стратегически. «Забудь о сегодняшнем дне, думай о завтрашнем» — такова была установка для массового сознания⁴.

Стратегия — сложное и потенциально мощное орудие, с помощью которого современное государство, фирма, широкий круг социальных учреждений могут противостоять динамически меняющимся условиям. Оно стало в современных условиях важнейшим фактором обеспечения конкурентоспособности экономики страны. Но это — непростое орудие, и его внедрение и использование обходятся недёшево.

Эти возможности проявляются в системе государственного стратегического управления, которая направлена на:

• формированиедолгосрочныхприоритетовдеятельностигосударствавобластисоциально-экономическогоразвития (должны учитываться также интересы компаний, в частности по снижению риска при принятии долгосрочных инвестиционных решений);
• развертываниедолгосрочныхрешений (со сроком реализации 7 и более лет) согласованных в комплексе средне- и краткосрочных задач;
• увязку принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничениями (на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу);
• балансировкупланируемыхдействий;
• мониторингреализациипринимаемыхрешений.

Чтобы подобная система была реализована, требуется запуск системы стратегического планирования, опирающаяся на частно-государственное партнерство. Нужно развернуть сеть инвестиционных контрактов, которые соединят обязательства бизнеса по внедрению инновационных технологий с обязательствами государства по предоставлению стабильных условий работы. Потребуется внести серьезные изменения в проводимую денежно-кредитную политику, с упором на расширенные возможности получения и предоставления дешевых кредитов, которая должна быть согласована с бюджетно-налоговой политикой. И это только часть, требующих разрешения, вопросов.

Я остановлюсь лишь на одном из перечисленных требований, а именно, то, что касается пуска системы стратегического планирования.

Опыт планирования в СССР, планирования на постсоветском пространстве, также, как и опыт развитых стран с рыночной экономикой свидетельствует об эффективности системы взаимодействия государства и других субъектов экономики для координации их усилий по решению государственных задач социально-экономического развития на основе индикативного планирования в разрезе сфер деятельности, или несколько более в развернутом виде, устойчивое развитие экономики и серьезные структурные сдвиги в экономике страны невозможны без

• единого целеполагания,
• скоординированных планов на всех уровнях власти, и
• системы прогнозно-плановых показателей.

Планирование как процесс обеспечивает необходимую координацию взаимосвязей, в первую очередь, производителей во времени и пространстве и соответствующее им движение финансовых потоков, позволяет преодолеть наблюдающуюся несогласованность связей между производителями и потребителями продукции, разбалансированность в интересах социальных групп. Очевидно, что подобные сложности возникают, когда отсутствует координация на уровне разработки целей и меха­низмов социально-экономического развития. Много, здесь зависит от уровня прора­ботанности нормативно-правовой базы, в противном случае, она становится серьезным системным барьером для достижения поставленных целей.

Поэтому, эффективно действующая система стратегического планирования экономики государства является необходимым условием ее устойчивого развития.

Несмотря на все имеющиеся проблемы в государственном управлении Армении, современный уро­вень развития её государственных институтов и институтов рыночной экономики, позволяет нам однозначно утверждать, что, при имеющихся возможностях, внедрение подобной системы позволит сбалансировать интересы государственной власти, местных органов власти, бизнеса и общества. То, чего нам не хватает последние 30 лет, а на первый взгляд, наблюдаемая стабильность строилась на совершенно чуждых для развития государства принципах.

Методология стратегического планирования предусматривает наличие

• системы долго-, средне и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития,
• выбор приоритетов технико-экономического развития, инструменты и механизмы их реализации, включающие систему долгосрочных концепций, среднесрочных программ и индикативных планов, институты организации соответствующей деятельности,
• методы контроля и механизмы ответственности за достижение необходимых результатов[6].

К ак выше отмечали, за последние годы в Армении созданы некоторые элементы этой системы, или более конкретно: принимались Концепции долгосрочного социально-экономического развития, с соответствующими приоритетами развития, определялась, как перспективным направлением, становление нового технологического уклада (особенно много об этом говорится при новом правительстве), действуют целевые программы, образованы институты развития. Правительство начало деятельность по поиску решений для структурно-технологической модернизации экономики.

Однако надо констатировать очевидный факт. Предыдущими правительствами Армении принятые в рассматриваемом направлении многие решения остались нереализованными. Препятствием для эффективной реализации принимаемых решений становилось отсутствие единых стандартов подготовки разрабатываемых программных и стратегических документов, их различие по глубине проработки, форме и содержанию.

Нынешнему Правительству Армении надо преодолеть подобную не эффективную управленческую практику. И одним из возможных, можно даже сказать, наиболее приемлемых подходов может стать содержательная структуризация при работе над разрабатываемой стратегией, в частности, программ социально-экономического развития. При этом[7] «их целевые установки и мероприятия по реализации должны пройти процедуру системного согласования, в рамках которого потребуется оценить меру их ресурсной сбалансированности, выявить возможные противоречия целевых установок и инструментов экономической политики, обосновать требования к их синхронизации, определить узкие места и поставить задачу дополнения существующего набора программ новыми с целью обеспечения критической массы воздействий на ход воспроизводственных процессов и минимизации негативных системных эффектов».

Потребует вспомнить о балансовых методах планирования, конечно, вкупе с определенными рыночными механизмами, с учетом определенной ограниченности масштабов и форм их применения. Все разрабатываемые документы социально-экономического, отраслевого и территориального стратегического планирования должны составляться в едином комплексе. Необходимо будет определить общую методологическую основу, на основе которой они будут вестись, что обеспечит согласованность и иерархическую взаимную увязку элементов системы стратегического планирования.

Если правительство Армении найдет в себе политическую волю, чтобы перейти на подобные методы планирования, потребуется сформировать компактную группу экспертов (при одной из управленческих структур), наделив ее определенными полномочиями (права и обязательства), которая займется приведением в соответствие с выбранной методологией принятые исполнительными и законодательными органами власти документы социально-экономического, отраслевого и территориального за последние, ну скажем, 15 – 20 лет.

Представим более подробно тот возможный перечень документов, который относится к государственному уровню системы стратегического планирования:

• долгосрочные (сверхдолгосрочные) (от 7 и выше, до 25–50 лет; сроки могут разняться) прогнозы, при котором разрабатываются различные сценарии развития экономики, напрямую зависящие от того, в каком направлении будут изменятся внешние и внутренние объективные факторы, и соответственно, принимаемые по ним варианты социально-экономической политики;
• среднесрочные (от 4 до 7 лет) прогнозы, представляемые в виде концепции социально-экономического развития и скоординированная с ней различные, по уровню и направлениям, целевые государственные программы[8];
• трехлетний индикативный план социально-экономического развития с желаемыми показателями развития и выбранная система мер по их достижению.

Что касается термина «индикативный», то по определению она означает, что «показатели данного плана служат ориентиром для негосударственных субъектов управления, но обязательны для всех государственных органов управления, в том числе при определении директив представителям государства в органах управления компаний»[9];

• среднесрочные государственные (региональные (марз) и отраслевые) программы, где должны быть взаимно согласованны предполагаемые инвестиции, для достижения поставленных целей;
• годовые бюджеты и трехлетние бюджетные планы (на скользящей основе), исходной основой которых являются целевые показатели, сформулированные в индикативном плане и среднесрочных концептуальных программах.

Необходимым условием стратегического планирования является четкое целеполагание, с предполагаемым разделением целей по критериям успешности развития и инструментальных целей. Целесообразно также внедрение институтов проектной экономики, для сложившегося в Армении типа рыночной экономики. Должны быть определены нормы ответственности за достижение планируемых результатов и использование необходимых для этого инструментов макроэкономической политики.

Такой видеться логика системы планирования, которую следует оформить на законодательном уровне. В качестве примера можно рассмотреть федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (28.06.2014 N 172-ФЗ)[10].

Неотъемлемым элементом процесса разработки социально-экономической стратегии является прогнозирование, т.е. переход на предлагаемые методы управления и планирования потребует, чтобы были использованы определенные методы прогнозирования. Таковыми могут быть, например - прогнозы и сценарные модели утопий и антиутопий, и научные методы, к которым относятся ретрополяция, экстраполирование, сценарное прогнозирование и планирование[11]. Однако, как показывает практика использования рассматриваемых методов прогнозирования будущего, наиболее эффективным остается сценарное планирование. Именно этот метод прогнозирования используется чаще всего как государственными, так и корпоративными аналитическими структурами[12], т.к. обеспечивает возможность построения нескольких согласованных вариантов социально-экономической политики и сценариев развития экономики Армении. Представленные варианты позволят правительству более точно определиться с задачей выбора предпочтительной социально-экономической политики в разновременной перспективе, с целью выхода из кризиса на траекторию успешного экономического роста.

В заключении отмечу, логика развития Армении не должна опираться на стремлении кого-то «догнать или перегнать». Наша цель видеться в создании предпосылок для реальной активизации инвестиционных и инновационных процессов по структурно-технологической модернизации экономики страны, что, позволит расширить в долгосрочной перспективе возможности социально-экономического развития Армении.

Для этого потребуется, чтобы имелось в наличии собственная стратегия долгосрочного развития и была бы создана реально работающая система стратегического планирования. И, тогда, появиться способность выявлять перспективные направления экономического роста и направлять деятельность государственных институтов развития на их реализацию.

Стратегия имеет дело с будущим. Взаимодействовать с будущим нужно, чтобы действовать сегодня.

Результат складывается из взаимодействия решения и исполнения этого решения. Если это так, то ожидаемый результат – это продукт мышления, а полученный результат – продукт деятельности. Таким видеться постепенный перенос акцентов с собственно стратегии на стратегическое мышление.

---

[1] https://ru.armeniasputnik.am/economy

[2] Շուկայական տրամաբանությանը համաձայն եմ, բայց դա ավելի շատ կանոններին է վերաբերվում, քան բովանդակությանը: … Եթե ամեն ինչ թողնվի «անտեսանելի ձեռքին», կարող է պարզվել, որ Հայաստանը պետք է երրորդ կարգի, ագրարային երկիր լինի, որն էժան ապրանք է ներմուծում Թուրքիայից: … Տնտեսական բովանդակության ստեղծումը քաղաքական խնդիր է և պետք է լինի քաղաքական որոշումների արդյունքում:

[3] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2006.С. 171

[4] Савицкая, Г. В. Анализ хозяйственной деятельности предприятия [Текст] / Г.В. Савицкая. - Минск : ООО «Новое знание», 2000. - 688 с.

[5] Томпсон А. А., Стрикленд А. Дж. Стратегический менеджмент. Искусство разработки и реализации стратегии: учебник для вузов. М.,1998.

[6] Глазьев С.Ю. Зарубежный опыт государственного прогнозирования, стратегического планирования и программирования: монография / Под ред. С.Ю. Глазьева, Ю.В. Яковца; Государственный университет управления, Национальный институт развития, Региональная научная организация исследователей прогнозистов «Прогнозы и циклы». М., 2008.

[7] О стратегии развития экономики России. С.Ю.Глазьев, В.В.Ивантер и др. 2011

[8] Плановый опыт СССР и проблемы стратегического планирования в современной России. Гретченко А.И., Горохова И.В. Вестник РЭУ. 2014. N 11

[9] Новый курс: стратегия прорыва. С.Ю.Глазьев. 2014

[10] Законодательное обеспечение государственного стратегического планирования. Процедуры и практика утверждения долгосрочных национальных стратегий в парламентах Сборник материалов. 2013.

[11] Урри Дж. Как выглядит будущее? / Джон Урри; пер. с англ. А. Матвеенко; под науч. ред. С. Щукиной. М.: Изд. дом “Дело” РАНХиГС, 2018. 320 с. стр. 144–147, 139–144,  147–149, 149–153.

[12] См., напр.: Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172­ФЗ “О стратегическом планировании в Российской Федерации” // КонсультантПлюс;

Прогноз долгосрочного социально­экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития России) // КонсультантПлюс.

Мир после кризиса. Глобальные тенденции – 2025: меняющийся мир: Докл. Национального разведывательного совета США / [Гл. ред. Г. Павловский]. М.: Европа, 2009. 184 с.