«Հանճարները երկնքից չեն ընկնում։ Նրանք պետք է կրթվելու և մասնագիտություն սովորելու հնարավորություն ունենան»։ /Ավգուստ Բեբել/

Չ նայած ներկայիս կառավարությունների ձևավորումը տեղի է ունենում մրցակցային ընտրությունների միջոցով, ժողովրդավարական մի շարք երկրներում նկատվում է կառավարման ինստիտուտների թուլացում: Ժողովրդավարական սկզբունքներով ձևավորված կառավարությունները դեռևս պաշտպանված չեն ավտորիտար դրսևորումներից կամ էլ իշխանության չարաշահումներից, որոնք խարխլում են ժողովրդավարության հիմքերը [1], իսկ լուծում պահանջող շատ խնդիրներ և մշակման ենթակա սովորությունները կարող են պահպանվել երկար ժամանակ [2]։ Արդյունավետ խորհրդարանական վերահսկողությունը կարևոր նշանակություն ունի երկրի ժողովրդավարության որակի և առաջընթացի համար:

Ճիշտ է, ընտրությունները քաղաքացիների կողմից ղեկավարների հաշվետվողականության ապահովման մեխանիզմ են, սակայն բավարար չեն երկրի ժողովրդավարության մակարդակը գնահատելու համար: Ընտրությունների միջև ընկած ժամակահատվածում ինստիտուցիոնալ վերահսկողության բացակայությունը կարող է հանգեցնել կամայական կառավարման, անարդյունավետ վարչարարության և անվստահության։ Ժողովրդավարական երկրների քաղաքացիները պետք է հնարավորություն ունենան հաշվետվություն պահանջել որոշում կայացնողներից, իսկ վերջիններս էլ պարտավոր են ժողովրդին իրազեկել կառավարության քաղաքականության և գործողությունների մասին, մեկնաբանել և հիմնավորել դրանք: Ժողովրդավարության հաստատման համար անհրաժեշտ է ստեղծել վերահսկողության մեխանիզմ՝ նախընտրական խոստումների կատարումը ստուգելու և հանրության հետաքրքրությունը բավարարելու համար:

Կառավարման խորհրդարանական ուղին ընտրած երկրներում` այդ թվում Հայաստանում, այս պարտականությունները կատարում է խորհրդարանը: Ժողովուրդն իր ընտրված ներկայացուցիչներին է վստահում կառավարության գործունեության մշտական և մասնագիտացված վերահսկողությունը: Ոչ մի այլ ինստիտուտ չի կարող իրականացնել այս գործառույթը, ինչը ժողովրդավարական է իր ձևով ու բնույթով: Քանի որ խորհրդարանի անդամները ժողովրդավարական համակարգի առանցքում են, նրանց իրականացրած վերահսկողության արդյունավեությունը վճռորոշ դեր ունի «քաղաքական առողջ մթնոլորտի» ձևավորման համար:

Մ իջազգային խորհրդարանական միությունը տալիս է խորհրդարանական վերահսկողության հետևյալ սահմանումը. «Կառավարության և հանրային մարմինների վերանայում, հսկողություն և վերահսկողություն՝ ներառյալ քաղաքականության և օրենսդրության կիրառությունը»: Մանրամասն ներկայացվում են նաև խորհրդարանական վերահսկողության հետևյալ հիմնական գործառույթները.

• Բացահայտել և կանխել կառավարության և պետական մարմինների կողմից իշխանության չարաշահումները, կամայական, անօրինական կամ ոչ սահմանադրական գործողությունները, որի հիմքում ընկած է քաղաքացիների իրավունքների և ազատությունների պաշտպանությունը:
• Վերահսկել հարկերը, ինչը բացահայտում է կառավարության և պետական մարմինների կողմից դրամաշորթության դեպքերը և կարող է նպաստել կառավարության աշխատանքի արդյունավետության բարձրացմանը, միջոցների տնտեսմանը:
• Ստուգել, թե արդյո՞ք կառավարությունն իրականացնում է իր ստանձնած և խորհրդարանի կողմից լիազորված քաղաքականությունը: Այս գործառույթը ներառում է օրենսդիրի  կողմից և կառավարության ծրագրերով ստանձնած պարտավորությունների իրականացման մշտադիտարկումը:
• Բարձրացնել կառավարության գործողությունների թափանցիկությունը և կառավարության նկատմամբ հասարակության հավատը, որն արդյունավետ քաղաքականության նախապայմաններից է:

Խորհրդարանական վերահսկողության հատուկ մեխանիզմները նախևառաջ պայմանավորված են յուրաքանչյուր երկրի քաղաքական համակարգով. խորհրդարանի բնույթը բխում է Սահմանադրությունից, որն ուղենշում է պետական մարմինների հիմնական լիազորությունները: Կան սահմանադրական կառուցվածքի երեք հիմնական տեսակներ՝ նախագահական, խորհրդարանական և կիսանախագահական, որոնք տարբերվում են ըստ գործադիր և օրենսդիր իշխանությունների և քաղաքացիների ներկայացուցիչների հարաբերությունների:

Նախագահական համակարգում նախագահն ուղղակիորեն ընտրվում է ժողովրդի
կողմից: Նա է նշանակում կառավարությունը և իրականացնում է գործադիրի անմիջական վերահսկողությունը։ Գործադիր և օրենսդիր մարմինների լիազորությունները տարանջատված են։ Խորհրդարանն ունի ինքնավարություն և կարող է մեծ ազդեցություն ունենալ և քննադատել գործադիր իշխանությանը: Նախագահական համակարգն ամենատարածվածն է Լատինական Ամերիկայի, Աֆրիկայի երկրներում և ոչ Բալթյան նախկին խորհրդային հանրապետություններում, ինչպես նաև Ինդոնեզիայում, Ֆիլիպիններում, Թուրքիայում, Հարավային Կորեայում և այլն:

Խորհրդարանական ձևը գործում է եվրոպական երկրների մեծ մասում՝ Գերմանիայում, Չեխիայում, Սլովենիայում, Իտալիայում, ինչպես նաև Ավստրալիայում, Ճապոնիայում և Հնդկաստանում և այլուր։ Այս համակարգում գործադիր և օրենսդիր իշխանության թևերը հստակ տարանջատված չեն, քանի որ գործադիր իշխանությունն ընտրվում է օրենսդիրի կողմից. խորհրդարանը և գործադիր իշխանությունը միահյուսված են: Նախագահն ընտրվում է խորհրդարանի կողմից և չունի գործադիր լիազորություններ: Վարչապետը հաշվետու է օրենսդիր իշխանությանը, որը կարող է հեռացնել նրան պաշտոնից անվստահության քվեի միջոցով, եթե վերջինս զրկվի ձայների մեծամասնությունից կամ եթե խորհրդարանը հավանություն չտա կառավարության քաղաքականությանը: Անվստահության քվեն խորհրդարանական համակարգերում օրենսդիր իշխանության համար ծառայում է որպես վերահսկողության հզոր գործիք: Գործադիր իշխանության ղեկավարի կախվածությունը խորհրդարանից երաշխավորում է խորհրդարանական համակարգի ճկունությունը, ինչը բացակայում է նախագահական համակարգում:

Կիսանախագահական  համակարգում համատեղվում են թե՛ խորհրդարանական, թե՛ նախագահական համակարգերի հատկանիշները. նախագահը և վարչապետը մասնակցում են երկրի կառավարմանը: Նախագահն ընտրվում է ուղիղ ընտրության կարգով, իսկ վարչապետը և նրա աշխատակազմը պետք է հավանություն ստանան թե՛ նախագահի, և թե՛ խորհրդարանի կողմից: Այս առումով նախագահի և խորհրդարանի լիազորությունների բաժանումը զանազանվում է տարբեր երկրներում: Վարչապետը և կառավարությունը պատասխանատու են խորհրդարանի առջև, որը անվստահության քվեով կարող է ստիպել նրանց հրաժարական տալ: Ի տարբերություն խորհրդարանական և բացարձակ նախագահական համակարգերի՝ կիսանախագահական համակարգում խորհրդարանի լիազորությունները սահմանափակ են:

Ֆրանսիայում, որը կիսանախագահական երկիր է, նախագահն ավանդաբար զբաղվում է արտաքին քաղաքականության, պաշտպանության և անվտանգության հարցերով, իսկ ներքին քաղաքականության համար պատասխանատու է վարչապետը: Այն դեպքում, երբ խորհրդարանը և նախագահը վերահսկվում են ընդդիմադիր քաղաքական կուսակցությունների կողմից, խորհրդարանը կարող է կտրուկ սահմանափակել նախագահի լիազորությունները: Սրա շնորհիվ հնարավոր է ստեղծել հակակշիռների և զսպման արդյունավետ մեխանիզմ, սակայն այն կարող է նաև առաջացնել տարաձայնություններով և իրարամերժ կարծիքներով լի կոնֆլիկտային հարաբերություններ՝ պայմանավորված երկու ղեկավարների դիրքորոշումների և նրանց կուսակցությունների գաղափարախոսությունների տարբերությամբ:

Կառավարման կիսանախագահական համակարգ է գործում Լեհաստանում, Ռումինիայում, Մոլդովայում, Մոնղոլիայում, Ռուսաստանում, Ուկրաինայում և այն: Հետկոմունիստական երկրների ժողովրդավարացման հիմնական տարբերությունը հաճախ վերագրվում է կիսանախագահական համակարգին, երբ իշխանության համար պայքարում են նախագահն ու խորհրդարան:

Որոշ կիսանախագահական երկրներ, ըստ էության, գերնախագահական են, որտեղ ողջ իշխանությունը կենտրոնացած է նախագահի ձեռքում` օրենսդիր իշխանության հաշվին:

Այս երեք հիմնական համակարգերում նկատելի են խորհրդարանների ամենատարբեր օրինակներ՝ սկսած հայեցողական լիազորություններ ունեցող խորհրդարաններից, որտեղ պատգամավորները չունեն կառավարության վրա ազդելու իրական մեխանիզմներ, մինչև կառավարելու զգալի լիազորություններ ունեցողները: Անկախ իշխանության բուրգի այս կամ այն դիրքում գտնվելու հանգամանքից՝ գրեթե բոլոր խորհրդարաններն ունեն որոշակի ընդհանուր հատկանիշներ, որոնք ներառում են երեք հիմնական գործառույթ՝ ներկայացնել ժողովրդին, օրենք ստեղծել և իրականացնել վերահսկողությունը: Այս գործառույթներն իրականացնելու համար խորհրդարանները կիրառում են տարբեր գործիքներ: Դրանցից մի քանիսն ամրագրված են տվյալ երկրի սահմանադրությամբ, սակայն ավելի հաճախ ընդգրկվում են խորհրդարանի գործունեությունը կարգավորող օրենքներում [3]:

Խորհրդարանի արդյունավետության համար շատ կարևոր է, որ խորհրդարանն ունենա լավ ձևավորված և համարժեք կառուցվածքով oժտված մշտական հանձնաժողովներ, որոնք խորհրդարանի քաղաքականության մշակման հիմնական գործիքն են: Բացի փորձը միավորելու հնարավորությունից` հանձնաժողովում աշխատելը նաև ունի մեկ այլ առավելություն. հանձնաժողովի նիստերը հրապարակային չեն և չեն լուսաբանվում մամուլի կողմից, ինչը նպաստում է ազատ երկխոսության կայացմանը, հեշտացնում է բանակցությունների գործընթացը և միասնական կարծիքի ձևավորումը:

Հ այաստանի Հանրապետության խորհրդարանական կյանքում դեռևս առկա են որոշակի բացեր և թերացումներ, որոնք պայմանավորված են թույլ զարգացած բազմակուսակցական համակարգով: Մեր քաղաքական դաշտում գործող կուսակցություններից շատերի համար գերնպատակ է ԱԺ-ում պարզապես ներկայացվածություն ունենալը։ Այնինչ, ուսումնասիրելով միջազգային փորձը, նկատում ենք, որ բազմակուսակցական համակարգի կայացման համար անհրաժեշտ է, որ կուսակցություններն ունենան մշտապես գործող տարածքային գրասենյակներ և ակտիվություն ցուցաբերեն նաև ՏԻՄ ընտրություններում։ Նոր-նոր անցում ենք կատարել կառավարման խորհրդարանական համակարգին, և պետք է  ի սկզբանե ցուցաբերենք զգոնություն և դրսևորենք քաղաքական կամք՝ որպեսզի խուսափենք ժամանակ առ ժամանակ կառավարման նոր համակարգի փնտրտուքներից։ Կարիք չկա հաճախակի փոփոխել կառավարման ձևը, փոխարենը կարելի է մեծացնել վերահսկողական լծակներին տիրապետող անձանց շրջանակը՝ նրանց օժտելով առավել լայն լիազորություններով։

Պատմական հայացք նետելով ՀՀ նախորդ գումարումների Ազգային ժողովների պատգամավորների մասնագիտական որակներին՝ նկատելի է, որ պատգամավորների մի մասը վերոնշյալ լիազորություններն իրականացնելու և խորհրդարանական վերահսկողական լծակներին տիրապետելու մասնագիտական պակաս ունի։ Ստորև ներկայացվում են մի քանի առաջարկներ, որոնց հետևելով կարելի է բարձրացնել հասարակության շրջանում խորհրդարանի հանդեպ վստահության մթնոլորտը և կառավարման համակարգի արդյունավետությունը.   

• Պաշտոնավարման ժամկետի սկզբում նոր պատգամավորների համար պետք է կազմակերպել վերապատրաստման դասընթացներ, որը պետք է անցկացվի ոլորտների փորձառու մասնագետների և ոլորտով զբաղվող քաղհասարակության ներկայացուցիչների կողմից։
• Խորհրդարանականների վարքագծի համար պատասխանատու կառույց հանդիսացող էթիկայի հանձնաժողովը պետք է խստագույնս հետևի պատգամավորների կողմից էթիկայի կանոնների պահպանմանը, որն ի վերջո կնպաստի հասարակության շրջանում պատգամավորների հանդեպ առկա անվստահության մակարդակի վերացմանն ու խորհրդարանի անաչառության և թափանցիկության բարձրացմանը: 2016թ. ընդունված ԱԺ նոր կանոնակարգ-օրենքով հանվեց  յուրաքանչյուր նստաշրջանի համար առանձին էթիկայի հանձնաժողով ձևավորելու պարտադիր պահանջը, ինչը փաստացի ապահովում էր էթիկայի հանձնաժողովի շարունակական գործունեությունը: Այդ օրենքի համաձայն՝ էթիկայի հանձնաժողով կարող է ստեղծվել էթիկայի խախտման յուրաքանչյուր դեպքի համար, երկամսյա ժամկետով (ԱԺ որոշմամբ ևս մեկ ամիս ավելացնելու հնարավորությամբ): Արդյունքում էթիկայի նորմերի խախտման հարցը ինստիտուցիոնալ մակարդակից տեղափոխվեց քաղաքական և զուտ իրավիճակային արձագանքման հարթություն: Եթե նախկինում խախտումների դեպքում դիմում էին էթիկայի հանձնաժողովին, ապա այժմ խորհրդարանն է որոշելու՝ արժե՞ ներկայացված հարցով էթիկայի ժամանակավոր հանձնաժողով ձևավորել, թե՞ ոչ: Ստացվում է, որ խորհրդարանական կառավարման համակարգի պայմաններում վերացվել են քաղաքացիների և քաղաքացիական հասարակության կողմից պատգամավորների բարոյաէթիկական վարքագծի վրա ազդելու, այն վերահսկելու լծակներն ու շրջանակները։
• Պետք է զգալիորեն բարձրացնել օրինաստեղծ գործընթացներում խորհրդարանականների նախաձեռնողականության մակարդակը: Վերլուծելով նախկին խորհրդարանների գործունեությունը՝ ակնառու է դառնում, որ օրենսդրական նախաձեռնությունների ճնշող մեծամասնությունը պատկանում է կառավարությանը: Սա թուլացնում է ԱԺ կշիռը և զրկում պատգամավորներին կառավարության հետ փոխհարաբերություններում հակակշիռների մեխանիզմներ ունենալուց։
• Պատգամավորները պետք է մշտական կապ պահպանեն հասարակության և ՔՀԿ ներկայացուցիչների հետ՝ հասարակական կարծիքի փոփոխություններին արագ արձագանքելու համար: Նրանք պետք է հրաժարվեն միայն ընտրությունների ժամանակ ակտիվանալու ավանդույթից և պաբերաբար հանդիպեն իրենց ընտրողներին՝ տեղեկանալով վերջիններիս խնդիրներին՝ միաժամանակ փորձելով իրենց իրավասությունների շրջանակում լուծումներ առաջարկել ու հանդես գալ օրենսդրական նախաձեռնություններով։ Այս հարցում կարևոր դերակատարություն կարող է ունենալ պատգամավորների գրասենյակների առկայությունը, որոնք, անմիջական շփման մեջ գտնվելով քաղաքացիների հետ, կարող են օբյեկտիվ տեղեկություն տրամադրել վերջիններիս հուզող խնդիրների վերաբերյալ։ ՀՀ 7-րդ գումարման ԱԺ-ի տարբեր պատգամավորներ արդեն հանձնառել են աշխատել այդ ճանապարհով։

Կառավարությանն անհրաժեշտ է ուժեղ և «աշխատող» խորհրդարան. վերահսկողությունն է՛լ ավելի արդյունավետ է դարձնում կառավարության աշխատանքը, քանի որ նրան տալիս է քաղաքական ուժ, օժտում է կայունությամբ և լեգիտիմությամբ:  Առողջ և կենսունակ կառավարություն է համարվում այն կառավարությունը, որը կարողանում է բացահայտել, մեկնաբանել և արդարացնել իր գործողությունները և քաղաքականությունը հզոր ու կենսունակ խորհրդարանի առջև: Հետևաբար, խորհրդարանական վերահսկողությունը պետք է խորհրդարանի անդամների կողմից դիտարկվի որպես առավելություն: Խորհրդարանին թերագնահատելը կնշանակի վտանգել ողջ քաղաքական համակարգի գործունակությունը և դիմադրողականությունը:

---

[1] Ալֆրեդ Ստեֆան, «Վտանգված ժողովրդավարություններ», էջ 11-14

[2] Խուան Լինց, Ալֆրեդ Ստեֆան, «Ժողովրդավարությանն անցնելու  և ժողովրդավարության կայացման խնդիրները», էջ 21-26

[3] Թեոդորա Ֆույոր, «Խորհրդարանական լիազորություններն անվտանգության ոլորտի կառավարման գործընթացում», էջ 7-10